对应急资金管理的几点思考

　　对应急资金管理的几点思考

　　如何打赢这场突如其来的新冠肺炎疫情阻击战、总体战，提升政府采购部门的应急能力，我们认为应从制度层面，对政府应急采购进行进一步思考和完善。

　　应急采购，由于其突发性和特殊性，采购过程不同于常规的政府采购，具有高度的时效性和灵活性。《政府采购法》明确规定：“对因严重自然灾害或其他不可抗力时间所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法”。由此可见，应急采购不须按法定程序、方式和要求进行。财政部近期也出台了财办库〔2020〕23号和财办库〔2020〕29号等文件，明确各地各部门本着急事急办、特事特办的原则，采购进口物资无需审批，在确保采购时效的同时，提高采购资金的使用效益，保证采购质量。我们理解，应急采购就是一种快捷、便利化的政府采购。在联防联控的特殊情况下，各地执行统一生产、统一购买、统一调配的“战时”采购方式不违反法律法规，也取得很好的效果。公共资源交易中心（政府采购中心）作为政府采购执行机构和公共资源交易平台，怎样发挥政府应急采购主渠道作用，使应急采购“绿色通道”更加快捷通畅，实现应急采购效率、效益和效果的统一，值得我们思考。

　　一、制定统一的应急采购目录和执行机制，将应急采购纳入国家应急管理体系

　　《国家自然灾害救助应急预案》中明确，国家减灾委员会负责协调开展特别重大和重大自然灾害救助活动，相关部委各司其职，但应急物资主要靠储备和调拨，对应急采购没有做出详细规定。在应对重大灾害和突发事件时基本上是相关部门分头采购，在供求信息充分交换和准确对接，整体上有序、高效等方面存在一些不足。2018年国家已建立了应急行政管理体系，从更快更好应对重大自然灾害和突发事件的角度出发，应将应急采购纳入应急管理体系，相关部委应科学编制应急采购目录，细分救灾备灾品目，对应急产品的规格、品牌、质量等作出规定。建立应急采购决策、监督、执行相互协调的机制，加强应急采购的执行工作，赋予公共资源交易中心（政府采购中心）组织协调应急采购职责，各部门根据应急采购目录采购救灾保障物资，委托给公共资源交易中心（政府采购中心）执行。

　　二、建立高效统一的政府应急采购平台，实行电子化协议（定点）供货制度

　　依托公共资源交易（政府采购）电子平台及政府采购协议供货定点服务电子系统，借助信息化技术实现全国统一的应急采购“一张网”。按照应急保障采购需求，建立应急采购品目库和供应商库，分平时采购和应急采购两种模式，完善协议定点供货制度。一是按照应急采购目录及相关部门委托，采取公开招标、谈判方式确定协议定点入围厂商及供应商，分别与供应商和厂家签订战略协议，并将入围供应商名单、入围品目、产品参数、产能库存、价格标准等信息在网络平台展示，设置专区发布应急采购需求信息和供应商商品信息，形成稳定可靠的应急供应商队伍。二是平台分平时采购和紧急状态采购，平时采购人可在入围供应商中进行二次竞价确定供应商，紧急状态时采购人直接与供应商对接商谈，网上自动生成成交结果和交易合同，既满足采购人日常所需，又能保证紧急状态下能够及时寻找到合适的供应商，确保应急物资和装备能够以最快最安全的方式送达一线，促进供需对接，满足紧急所需。三是建立网上价格监测监控机制，价格异常及时报警，对采购成本进行有效控制，加强对协议定点供应商履约管理，依法处理假冒伪劣产品、哄抬物价等违法违规行为。采购过程全部在平台上留痕保存，为纪检监察、审计监督查询提供方便。

　　三、加强物资储备采购工作，完善应急物资储备库建设机制

　　合理规划应急物资储备库和“产能储备库”，制订应急物资储备清单，对保存周期长、使用量大的应急物资进库储备，根据目录和需求，按照公开招标或其他采购方式由公共资源交易中心（政府采购中心）组织，在电子平台上进行；对其他应急物资，根据相关企业品牌、规模、资质和信用情况，采取政府购买服务方式与厂商或供应商签订产能储备协议，通过协议供货方式将救灾物资储备任务交给生产企业，降低储备成本，优化市场产能，发生突发事件时，可按照政府指令直接将应急物资保障到位。

　　2020年2月29日，《求是》杂志第5期刊发了习近平总书记的文章，总书记指出，要建立国家统一的应急物资采购供应体系，对应急增援物资实现集中管理、统一调拨、统一配送，推动应急物资供应保障更加高效安全可控。作为政府采购执行机构，我们要贯彻落实好总书记的要求，从应对突发事件的根本需求出发，整合各方面的力量和资源，充分发挥政府采购机构的专业优势和职能作用，集中一切力量做好应急采购工作。

　　对应急资金管理的几点思考

　　今天我们举办市县应急管理局局长培训班，是应急厅组建以来规模最大的培训，内容很丰富，也很重要。但是我到任还不到一个月，仍处在学习了解，进入角色的阶段，因此今天所讲的内容是研讨性质的，是个人的思考和理解，可能不周全、不科学，甚至可能有偏颇，仅供大家参考。

　　从安全生产监管局到应急管理厅，不是简单的换了一块牌子，改了一个名字，而是重大的体制调整，从这个意义上讲，我和大家都是新兵，需要学习、调整、适应。如何做好应急管理事业，作为省、市、县三级应急管理机构的主要负责人，首先应当从思想理论、政策法规、体制机制等顶层设计等方面有总体的认识和把握。今天我就围绕这个问题讲四点个人的认识和理解。

　　第一个问题，怎样理解应急管理体制改革？

　　这次党和国家机构改革是我国建国以来改革力度最大的一次，也是立足推进国家治理体系和治理能力现代化的一次重大改革。这次机构改革突出加强党的领导这个重大原则，突出了解决当前体制机制中存在的重大问题这个总体目标，突出了紧扣新时代面临新任务新要求的履职需要。应急管理体制改革是其中十分重要的一个方面。

　　首先，应急管理体制改革是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是党中央第一次系统提出国家治理体系和治理能力现代化，国家治理体系是由国家在经济、政治、文化、社会、生态等各个领域的治理方略构成的，国家治理能力是国家统筹各个领域的治理，使其相互协调、共同发展的能力。其核心是完善和发展中国特色社会主义制度，任何时候都要走中国特色社会主义道路。但要把制度的优势体现出来，发挥出来，还必须有高效的治理体系和治理能力，中国特色社会主义制度是在实践中不断发展和完善起来的，与之相适应的国家治理体系和治理能力也是在经历一次次重大危机和考验中建立并逐步形成的，应急管理体制也是如此。

　　我国的应急管理工作，最早是从2003年“非典”开始的。这场大灾难暴露了我国应急管理体系方面的漏洞和制度性缺陷，带来了极其严重的后果，也给了我们惨痛教训。国家的现代化应急管理体系也就自此开始构建。2003年国家出台了《突发公共卫生事件应急办法》，2006年出台了《突发公共事件总体应急预案》，2007年出台了《中华人民共和国突发事件应对法》，整个法制体系开始逐步形成，机构也开始构建。

　　在应急管理中占有重要地位的安全生产监管体系也是随着经济社会的发展和由此产生的一系列问题而逐步完善起来的。1999年之前，安全生产监管是依照“条块结合”的监管模式，由各行业管理部委进行行业管理，当时的劳动部负责综合监管。90年代后，全国多次发生煤矿生产安全事故，一次事故就导致一、两百人死亡。比如，1991年山西洪洞三角河煤矿瓦斯爆炸事故死亡147人，1996年山西大同东福沟煤矿爆炸死亡114人。1999年国家正式成立煤矿安全生产监督管理局，就是现在的煤监局，也是安监局的前身，是国家经贸委的部门管理单位。90年代后期又发生若干起重大生产安全事故，包括1999年山东烟台滚装船失事，280人遇难；2000年四川客船倾翻，130人遇难；2000年河南洛阳大火，一次导致309人遇难。仅煤矿安全生产监管还不足以有效减少人员死亡，凸显了加强各行业安全生产监管的紧迫性，国家因此又组建了安全生产监督管理局，与煤监局是两块牌子、一套班子。2000年后，我国先后多个行业连续出现生产安全重大事故，包括北方航空大连空难和中国国航在韩国空难，死亡都上百人。大家认识到安全生产并不局限于矿山、火灾等传统领域，在各行各业也同等重要。2003年，国务院将安全生产监督管理总局调整为直属机构，2005年总局升格为国务院正部级直属机构，这就是安全生产监管机构的前世今生。

　　安全生产监管体制的改革成效十分显著。以甘肃为例，从绝对指标看，2000年全省生产安全事故10679起，2018年下降至948起；死亡人数2000年是2670人，去年767人，减少将近2000人；受伤人数2000年是6155人，去年710人，少受伤5000多人。从相对指标看，亿元国民生产总值死亡率从2000年的2.54人下降到去年的0.093人；道路交通万车死亡率从2000年31.19人下降到去年的12.2人；煤矿百万吨死亡率从2000年的8.45人下降到去年的0.14人。这些显著的成绩充分说明安全监管体制的改革是成功的，同时也说明建立权威、统一、高效的应急管理体制是十分必要的，应急管理体制改革是从顶层设计上的进一步完善，也因此成为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

　　其次,应急管理体制是防范和应对重大风险挑战的制度性安排。经济越发展，总量越大，面临的风险也会相应增加，就像企业数量越多，发生生产安全事故的几率也就越大，就会因量变引起质变。比如高层建筑火灾、醇基燃料使用的风险在10年前普遍没有引起大家的重视，新事物、新业态随着经济的发展蓬勃出现，伴随而来的风险不容忽视。同样的道理，速度越快，发生事故的几率也会增加。开车的速度越快，出事的几率就会越大。据测算，车速在120公里每小时，司机打个喷嚏，车就会开出20-30米的距离，人在打喷嚏瞬间是没有意识的，一旦突发意外，可能导致车毁人亡，因此速度越快，风险越大。目前，我国已经是全球第二大经济体，即便是高质量发展条件下经济增速趋于平稳，在增速上也连续多年高于西方国家，随之而来的风险也在积累和加大。今年年初党中央举办省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班，习近平总书记强调要防范政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境和党的建设等七个方面的风险，提出既要防范“黑天鹅”事件出现，也要防范“灰犀牛”事件发生。所谓“黑天鹅”事件就是指难以预料的、突发但破坏性很大的小概率事件，“灰犀牛”事件就是指日常普遍存在，潜在风险很大，但演变周期很长的大概率事件。如果要简单地做个类比，我觉得重大自然灾害很可能就是“黑天鹅”事件，比如汶川地震的瞬间爆发；而重大生产安全事故很可能就是“灰犀牛”事件，就是因为规章制度不严格，员工操作不规范，安全管理有漏洞，日积月累引发重大事故。而且，重大自然灾害、重大生产安全事故与各种风险都有很高的关联度，不仅极有可能引发经济风险，也可能引发意识形态风险，甚至会引发政治风险、社会风险。比如，日本福岛核电站泄漏，民众强烈要求当局下台；韩国世越号轮船倾覆，国民强烈要求总统下台，朴槿惠几次道歉都不被接受，这都是重大政治风险。如发生重大自然灾害、重大生产安全事故，很可能就会打断一个企业、一个地区，甚至一个国家正常经济发展进程。要应对重大风险挑战，就必须做出制度性安排。如果没有一整套应急管理体制做支撑，这些风险就得不到防范，在风险发生后也得不到及时化解。这样就会聚集风险，对整个体制造成巨大挑战。这次应急体制改革，是中央为防范和应对重大风险挑战所做的重大制度性安排，同时也赋予了应急管理部门在防范和应对重大风险挑战方面的重大政治责任和重要工作职能。

　　再次,应急管理体制改革是应急管理体系的系统性重构。应急管理从理念、指导思想、路径方法到组织实施，是重大的系统性构建，不是简单的增增减减、调多调少。在此次机构改革中，中央对应急管理体制改革提出要实现三大目标：一是加强、优化、统筹国家应急能力建设。加强就是量的增加，绝对投入的增加。优化就是体制机制的完善。统筹就是应急管理部门要担负的重要责任。二是构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系，这是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。三是形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的应急管理体制。通过应急管理部门的担当作为、高效运转，使国家应急能力得到进一步提升，国家应急体系得到优化完善，使应急管理体制更加高效顺畅。习近平总书记要求，这次机构改革既要有物理变化，也要有化学反应。应急管理部门从职能上整合了十多个部门的职责，从机构和人员上转隶了多个部门的机构人员，是真正既有物理变化，又需要化学反应的部门，是应急管理自上而下从机构到职能的系统性重构。

　　第二个问题，怎样认识改革后的应急管理部门？

　　现在国家、省、市、县四级应急管理部门已全部挂牌组建。应急管理部是去年4月份挂牌成立，省应急厅是去年11月份组建完成，全省市县两级在今年3月份前基本已完成。应急部门从上到下，机构已基本建立。如何认识当前的机构，需要我们认真思考，只有把应急机构的性质、总体特点、阶段性特征认识清楚，才能对应急管理事业有整体的把握，又能明确着力的重点。我分析，当前应急部门有三大基本特点、两个阶段性特征。

　　三大基本特点，具体来讲：

　　（一）应急管理部门是体现党和国家机构改革总体要求，得到重点加强的部门。机构改革的总体目标是要构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，形成职责明确、依法行政的政府治理体系，形成中国特色、世界一流的武装力量体系，形成联系广泛、服务群众的群团体系，这是国家机构改革指导思想中的五句话。具体到应急管理部门，是整个国家职能体系中非常重要的职能，也是这次机构改革中重点得到加强的部门。第一，机构加强。以原安监局为主体组建，但并不是单纯的把其他部门并入，而是新组建成立一个部门，组建后人员、机构、身份都有新变化。原安监局是政府直属机构，新组建的应急管理部门都是各级政府的组成部门，自上而下人员和编制都有较大增加，机构得到明显加强。第二，职能加强。应急管理部有18项职责，我省应急管理部门有17项职责，整合了水利、林草、地震、消防等若干个行业部门的职责，从整体上讲，职能得到加强。省减灾委、省防汛抗旱指挥部、省森林草原防火指挥部等几个重要的省级应急指挥机构的办公室也都设在应急管理厅。《突发事件应对法》规定的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四个方面的突发事件中，应急管理部门承担自然灾害和安全生产两大领域的应急管理，在整个应急体系中具有举足轻重的作用。第三，对口贯通。在此次机构改革中，中央允许地方根据需要灵活设置工作部门，加上市、县机构数量有严格限制，一些机构没有对口设置，但中央的政策方案要求新组建的部门省市县都必须对应设置。因此，应急管理机构从国务院到县区自上而下全部贯通。下一步，我省还要组建乡镇应急管理所，设置村级应急管理室，这样就形成从国家到村的应急管理体制，这是应急部门承担的重大责任，也是巨大的体制优势。

　　（二）应急管理部门是体制调整最大，职能整合难度最高的部门。此次应急机构改革，不是简单的加加减减，是系统性重构，所以体制调整最大，职能整合难度也最高。许多部门给应急部门划转了职能、机构和人员，有的部门给应急部门只划转职能，没有划转机构和人员，还有的部门给应急部门划转小机构和少量人员，但应急部门却因此承担了重要职责和大量事务，像这种情况，在市县还比较普遍，所以整合难度很大。从安全生产角度讲，“三管三必须”涉及所有的行业领域，应急管理部门既要履行好矿山、危险化学品等领域的直接监管责任和工贸等行业的综合监管责任，又必须督促行业管理部门尽到行业监管责任，从工作上要与30多个行业部门进行工作协调，工作范围之大，协调事务之多，是其他部门所少有的。从应急管理的角度讲，目前我们又处在“三合”的阶段，任务也十分繁重。既有内部融合。各层级都有转隶人员，省应急厅转隶了42名同志，来自七八个部门，这就存在内部融合的问题，既需要机构融合、人员融合，也需要感情融合。也有外部整合。有很多职责虽然划转给应急部门，但应急部门很难独立承担，就是小机构承担了大事。比如，防汛抗旱是靠转隶来的15名同志防的吗？如不修好河堤、不筑好水库、不疏浚好渠道、不建好防护设施，光靠防汛办是不能防好汛情的。应急体系是一个完整体系，涉及大量的外部整合。还有体制磨合。比如，消防救援、森林消防两支队伍，以垂直管理为主、地方管理为辅。在实际的队伍建设、应急救援中如何操作？一系列体制机制都需要磨合，中央明确了三年磨合期，我们要做的是通过创造性的工作，磨合得更顺、更畅、更好、更快，打造高效的应急救援体系。

　　（三）应急管理部门是社会关注度极高，任务不确定性和复杂性最大的部门。应急管理部门的职责所在概括起来就是“天灾人祸”的防与救，生产安全事故基本上算是“人祸”，因为生产安全事故背后大都有人为因素，或是操作不规范，或是培训不到位，或是制度执行不严格，逐个环节失守，导致事故发生。而洪涝、干旱、森林草原火灾、地质灾害和地震等灾害被称为“天灾”，因自然因素引发，我们客观上很难阻止发生，只能尽全力减少其危害。应急管理部门面对的事件往往具有很大的不确定性，比如，哪个山体松软时会发生崩塌？哪天下雨会形成暴洪？哪个企业的操作人员会突然打个盹？这些都很难预料。应急部门也是受社会关注很高的部门。为什么关注度高呢？因为我们管着三件事，第一是人命关天的事，无论是自然灾害，还是生产安全事故，都有可能造成人员伤亡，甚至重大人员伤亡，都是人命关天的事。如果我们救援及时，处置得当，就可以减少人员伤亡和财产损失；如果我们救援不及时，就可能扩大人员伤亡和财产损失；如果我们指挥失当、瞎指挥，还有可能造成次生灾害事故。第二是防不胜防的事，自然灾害和安全生产事故管理的关键在防，而且也立足于防，但并不是所有的事件都能完全防住。其他领域的工作，只要我们下足了功夫，真正做到位，是可以打包票，立军令状的。但是应急管理部门面对的“天灾人祸”，无论什么时候、无论什么人都不敢打包票，因为这些事件的确有偶发性、不确定性，可以说是防不胜防。但我们的态度和要求是防不胜防也要防，防不可能杜绝出事，但可以大大减少出事的可能，而不防就可能不断地出事。第三是牵一发而动全身的事。一旦发生自然灾害和生产安全事故，应急部门的职责是统筹调动社会各方面资源，迅速开展应急处置。应对自然灾害和生产安全事故，既要考虑如何建好队伍，如何更好地救援，如何疏散群众减少损失；还要考虑严防次生灾害和事故，做好舆情应对，安抚好遇难者家属和受灾群众，任何一个环节的失误，都可能造成严重的后果，难度之大，复杂程度之高，非一般的工作可以比拟。

　　两个阶段性特征，具体来讲：

　　（一）机构虽已完成组建，但上下不贯通、左右不协调问题仍然突出。省市县应急机构都已组建成立，包括县区人员已基本到位。但从上下联通看，机构体系没有实现完全贯通。国家层面，国家地震局、煤矿安全监察局、消防救援总局、森林消防局，这几个机构是由应急管理部统一管理的。省市县三级情况则有很大差别，比如，省级地震部门由国家垂直管理，而市县地震部门大部分已并入应急机构；消防救援和森林消防两支队伍仍以系统管理为主，在业务上保有相对的独立性。从左右协调看，应急管理涉及的很多职责职能并没有完全划分明确，交叉重叠或脱节空档的问题仍然不同程度存在。防汛抗旱、森林草原防灭火等方面各部门共同履行“防”的责任和应急管理部门“救”的责任如何履行还缺少协同有效的体系支撑和运行规范。

　　（二）职能职责基本明确，但履行职能的技术手段和支撑体系还十分薄弱。明确由应急管理部门承担的17项职能中，有一些职能，比如安全生产监督管理职能是我们以前的主业主责，这是清楚的。但也有部分职能，只有职能职责没有支撑体系。比如防汛工作，划转过来的就是防汛办，实际上防汛办承担的责任应该是信息的上传下达、情况的汇总、简报的编发，整个防汛不是靠防汛办防的。大江大河的水资源调度，水库的除险加固，城市和乡村防洪河堤的修筑和恢复，这些职能还主要由水利部门负责。再比如地质灾害防治，自然资源厅给应急厅转隶了3名同志，应急厅就承担地质灾害应急工作，仅靠3个人怎么应急？全省地质灾害监测点共有1.5万个，哪些地方有滑坡、崩塌，降雨以后哪些会引发地质灾害，应急管理部门目前基本是不清楚的。经过大量的前期工作，我们已经把消防、地震、森林的几个指挥平台连接到一起，但防火、防汛抗旱、地质灾害应急涉及的监测体系尚未实现信息联通和资源共享，汛期将至，协调整合的任务还十分艰巨。

　　第三个问题，怎么干好新时代的应急管理事业？

　　应急管理是一项工作，但更是一项事业。工作是阶段性的具体的，事业是长期的系统的。近年来，国家先后出台一系列法律法规和政策规定，对安全生产体系和灾害防治体系进行了规范和完善，应急管理已经具备了较为完整的法律法规体系，机构改革更是给应急管理建立了机构和工作基础，应急管理已经成为一个体系，要提升这个体系的整体水平，就需要我们把应急管理当做一项重大的事业来对待，并且把这项事业真正干实、干好、干精。

　　我的考虑是要围绕“一个中心”、盯紧“三大目标”、建立“六大体系”。

　　“一个中心”就是坚持以人民为中心，尽最大努力减少事故灾害，尽最大可能保障人民生命财产安全。坚持以人民为中心，是党的执政理念，我们应急管理一定要坚持。但坚持以人民为中心，在各行业和系统有不同内涵。比如说，财政部门就是怎样让人民享受改革发展的红利，提高财政的公共保障和公共供给水平，使财政资金更多惠及广大人民群众。而对于应急管理部门，我想就是两句话：尽最大努力减少灾害事故，尽最大可能保障人民生命安全。通过我们的工作，既要减少事故灾害，也要减少事故灾害给人民群众造成的损失。什么叫尽最大努力最大可能？就是把应急管理部门职责履行到位，履行到极致。把我们能做的工作全部做到位，不要存在纰漏和盲区。通过扎实的工作成效来保障人民生命财产安全。

　　盯紧“三大目标”，具体来讲。

　　一是整体安全水平巩固提升。这里的安全水平指安全生产水平。安全生产是应急管理部门的主业主责。应急部门现在管辖安全生产和灾害防范两大领域。生产安全事故很大程度是人祸，自然灾害很大程度是天灾。在应急管理机构改革后，安全生产依然是首要任务、主责主业。自然灾害是天灾，一般很难预料。但安全生产事故就是人祸，而人祸背后就一定有责任，也势必会体现应急部门的责任。因此，我们要把安全生产摆在首位。提升安全生产整体水平，抓落实是重点。主要是两个落实，一个是责任落实，一个是措施落实。这些年来，各级建立了“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的安全生产责任体系，强调的是各级党委政府和有关部门的责任，安全生产需要上上下下、方方面面的关注、参与和维护。应急管理部门在职能调整、职能变化和工作衔接过程中，要始终绷紧安全这根弦，不能有一刻放松。我们不仅要持续强化地方党政安全生产责任落实，持续强化应急管理部门的综合监管责任，还要督促行业部门落实“一岗双责”，监督企业履行主体责任，真正把责任体系织密织牢。在落实措施方面，要把更大的精力放在隐患排查和有效整治、闭环管理上，放在企业本质安全水平的提升上，全力维护全省安全生产形势持续稳定向好。

　　二是应急管理能力稳步提升。目前，统一的应急管理体系已经建立，但是否达到权威高效的要求，还需要实践的检验，只有切实提高应急能力，真正应得了急、应得好急，才能证明应急管理改革的正确性和应急体系的有效性。理顺体制机制，使应急管理体系顺畅有效地运行起来是当前工作的重中之重。如果体制机制理不顺，我们不但打不了胜仗，还有可能一触即溃。怎么理顺体制机制呢？第一是坚持问题导向，抓紧厘清理顺。厘清就是把职责厘清，理顺就是把制度体系理顺。最近省防汛抗旱指挥部、省森林草原防灭火指挥部、省防震减灾领导小组、省抗震救灾指挥部机构人员必须四月底前要调整到位，各市州、县区也要完成。协调指挥机构既是我们应急管理部门的重大责任，也是应急管理部门的巨大优势。协调指挥机构是政府的牌子，能够以政府的名义号令相关部门和下一级政府，在应急管理过程中必将发挥重要作用。厘清理顺体制机制要做到大政方针严格遵循，技术环节大胆创新。许多问题目前没有标准答案，许多工作也无先例可循，因此必须在严格遵循中央大政方针的前提下，围绕解决突出为大胆创新，通过开创性的精神创出经验，闯出路子，做好工作。第二是坚持以我为主，主动担当作为。应急管理体制机制理顺，要以应急管理部门为主体。既不能被动地等，更不能简单地靠，而是要深入研究中央、省上的机构改革方案，应急管理部门和相关部门的“三定”方案，立足建立统一权威高效的应急管理体制这一总目标，提出应急管理部门的具体方案，以此为基础与相关部门进行深入研究协商，争取共识，尽快达成一致。应急管理部门要有主动担当作为的精神状态，决不能做“有好处的事吵吵嚷嚷都想管，有麻烦的事推推搡搡都不想担”的那一套。要善于借势抓理顺，就是借机构改革之势，借中央及省市各级重视安全稳定和应急工作之势，主动出击、主动担当、主动作为，以我为主尽快理顺。

　　三是队伍素质显著提升。应急管理是一项重大政治任务和重大政治责任，要想承担好必须以高素质的队伍来保障。没有队伍素质的提升，所有的体系都是难以发挥其应有作用的。因为应急管理核心是人，职能履行要靠人来承担，事业发展要靠人来努力，工作落实要靠人来推动，抓好队伍素质的提升是一切工作的基础。应急管理队伍素质的提升关键要抓好以下三个方面：一是政治忠诚。要用实际行动做到“两个维护”，维护习近平总书记的核心地位，维护党中央的权威是具体的而不是抽象的，具体到应急管理部门，就是不能因为我们的能力素质不高，履行职责不到位造成人民生命财产不应有的损失。要用工作的成效来检查我们行动快不快，校验你的表态真不真。二是专业精良。专业素养精良对我们是很大难题。但在应急管理的许多领域，我们都有知识盲区，甚至一无所知。比如，安全生产最重要的危化和矿山两个领域，我们有多少人是真正的行家里手？目前最常见的就是翻来覆去的检查，但发现深层次问题，解决影响安全突出矛盾的少之又少，不少检查流于形式，无补于安全生产工作。要改进和提高我们的工作，要求我们的队伍里有一批行家里手，而想成为行家里手，就得加强学习，具备相应的专业知识。这是我和在座所有同志的短板，是需要我们着力提升的关键环节。三是纪律严明。应急救援队伍最重要的就是纪律严明，省市县乡都要建立半军事化、准军事化管理体系。应急系统干部都要保持24小时手机开机。应急管理部门的值班制度、报告制度都必须严格落实，决不能出现擅离职守、迟报漏报等问题。在座的各位都是应急管理部门的“一把手”，一定要把这支队伍管好带好，使之成为“应得了急，担得起责，打得赢仗”的应急铁军。

　　为履行好职责，应建立“六大体系”。应急不是着急、不是急就章，而是要用科学完备的体系确保应急管理职能的履行和应急能力的提升。从当前看，要重点建设好六大体系。

　　第一，建立专业化的安全隐患排查整治体系。安全生产事故隐患可以通过整改消除的。为什么要建立专业化的安全隐患排查整治体系，因为消除隐患就能最大限度保证安全，而隐患的排查发现就至关重要，现在我们对企业检查不可谓不多，有些企业反映一个月中要接受七八次甚至更多的检查，但检查往往很不专业，发现不了隐患甚至是一些致命的隐患。前几年有一家化工企业发生了一起死亡4人的生产安全事故，在调查中发现，发生事故前十多个小时，该企业接受了一个高级别检查组的检查，但这个检查组发现的问题是什么呢？哪个标语没上墙，哪个会议没开，哪个精神没传达，而导致事故发生的排风扇电线短路却没有被发现，导致几名作业人员因排风不畅，一氧化碳浓度升高而中毒死亡。没挂标语、没开会是不是隐患呢，也是隐患，但不是导致事故发生的直接隐患。导致事故发生的往往是漏电、漏油、漏气等设备故障和违章操作、违反劳动纪律等行为，这些隐患没有专业水准发现不了。一些检查人员自己不懂，还以钦差大臣自居，对企业指手划脚，扰乱了企业的正常生产秩序。这种非专业化的检查不但发现和解决不了问题，还可能增加新的问题。因此，各级组织开展专业化的安全隐患排查整治非常重要，下一步要着重抓好以下几个方面：一是组建自上而下的专业化队伍，这方面投资不大，但效益很高；二是分行业实施专业化检查，建立各级的安全生产隐患排查专家库，采取政府购买服务的方法，根据需要组织行业专家开展专业性检查，发一次检查解决一个行业的突出问题；三是建立交办督办整改机制，发现问题就要交办，交办时不仅要交给企业，还要交给相关行业管理部门，交办后要实施部门上下之间和部门对企业间的双重督办、跟踪督办，直到整改到位为止。

　　第二，建立科学化的企业本质安全体系。本质安全最早是爆炸气体环境中电器安全情况的专用术语，气体环境中由于漏电产生火花。保证所用的电器设备任何情况下都不产生火花，这就叫本质安全。最有代表性的可能要算飞机黑匣子。只要黑匣子在，相关的资料和记录都可以追溯。本质安全，就是在操作失误或者出现故障情况下，也能保证安全。企业要提高本质安全水平。有四个问题需要重视。一是生命至上、安全第一的企业文化。每个企业员工都要把安全理念渗透到骨血里。每个员工都想安全、懂安全、会安全、要安全，这就是企业文化的重要内容。二是全员覆盖的安全教育培训。每个人都得接受安全教育，无一例外。从现在看，许多企业在这个环节上出问题。最近建筑领域安全生产事故频发，而且大多是高空坠落，主要是教育不到位，新招来的员工既不懂安全防护，也不会使用安全防护设施。三是科学完备执行到位的规章制度。企业要有完备的安全生产规章制度体系，每个环节的操作都不能出问题。安全生产事故大都与违规指挥、违章操作、违反劳动纪律有关，真正偶发性事故很少，因此所有违规操作必须受到最严厉的惩罚，使规章制度成为安全的可靠保证。四是先进实用的设施设备。主要是要配备先进实用的工艺设备和完备可靠的安全防护设施，只要这两方面的设备设施安全可靠，使用者规范操作，就能最大限度地减少事故发生。

　　第三，建立标准化的灾害事故防范设施体系。要减少灾害造成的损失、防止次生事故，就必须有防护设施。洪水虽然来势凶猛，如果堤坝坚固，就不会有问题；洪水来得虽然小，但如果堤坝不牢靠，同样会出大问题。去年东乡的洪涝灾害，主要是防洪设施体系不全甚至完全没有所致。在水利领域我们修好堤坝、畅通河洪道，汛期危险就会大大减少。如果在交通领域解决好路、桥、涵、隧等设施，再加上司机良好的职业操守、完备的车辆防护设施，道路交通事故就会大大减少。因此要下决心把标准化的灾害事故防范设施体系建起来。去年中央财经委领导小组提出的“自然灾害防治九大工程”，这九大工程包括灾害隐患调查和重点隐患排查整治、重点生态功能区的生态修复、海岸带保护、地震易发区房屋加固、防汛抗旱水利提升、地质灾害综合治理工程和避险移民搬迁、应急救援中心建设、自然灾害监测预警信息化、自然灾害防治技术装备现代化等九个方面，这为我们建好防护设施体系提供了有力的保障和支撑。

　　第四，建立实战化的应急指挥体系。事故灾难发生后，如果预警到位、指挥得力、处置合适，就能最大限度地减少事故灾害发生。如果处置不当，很可能扬汤止沸，造成次生灾害。因此，建立高效的指挥体系很重要，也是当前应急管理面临的重要课题。当前，要着重抓好三项工作：首先要实现信息互联互通、资源共享共用。信息系统是现代应急指挥体系的核心和关键，实现相关行业部门的互联互通，资源共享是建立应急指挥体系的基础性工作。我们应急管理部门的主要职责就是系统集成、改造提升，把各部门已经建成的地质灾害、水文、林草防火等各类监测系统集成起来，改造提升成我们应急管理部门所需的信息系统，通过这个系统将监测功能、信息传递功能、预警功能、应急指挥功能融为一体，成为高效统一的信息系统。其次要健全完善应急指挥体系。要把监测预警机制、信息报告机制、应急决策和协调机制、分级负责应急救援响应机制等建立完善起来，实现上下贯通、左右协调，决策科学、执行有力，有效应对生产安全事故和自然灾害的救援处置。最后要提升现场应急指挥能力。应急救援最终解决问题最终还要靠现场指挥，最容易发生问题的也是现场。比如发生重大森林火灾，信息系统只能帮我们了解火情火势、风向风力、天气状况，但最终解决问题要靠现场指挥。要提高现场指挥能力，就要学习借鉴欧美国家坚持岗位权力大于行政权力、指挥权到达优先等成熟有效的办法，提高现场决策指挥的精确度、科学性和有效性。

　　第五，建立专兼结合的应急救援力量体系。应急救援需要有队伍，需要有力量保证。救援力量的组织领导在应急部门，这是我们的职责。要按三个层次建设好应急救援队伍。一是建好专职救援队伍。专职队伍当然也是专业队伍，在我省主要是消防救援、森林消防两支队伍，按照应急管理部的要求，各省还要组建不少于200人的综合性消防救援队伍和1支重型工程机械大队，这些是我们要直接领导的专职救援队伍。平时要开展应急救援训练，养兵千日，用兵一时，关键时刻要能拉的出，用得上。二是建好专业救援队伍。包括矿山、危化等企业的专业应急救援队伍，我省直接能够调动的有18支国家和省级安全生产专业应急救援队。这些大部分在企业，既是企业的专职队伍，又可以作为应急部门依靠的专业力量，将来还要把包括交通、电力、水利等各行业领域的救援队纳入应急救援队伍体系之中，不断装大我们的应急力量。三是建好社会化的救援力量体系。应急救援必须有专业队伍、专职队伍作为生力军，但是专业化应急救援队伍的成本是很高的，如果建设大规模的专业队伍，既要花钱配备设备装备，还要花钱养人，成本很高。因此，我们还必须抓紧建设社会化应急救援队伍。全省各市州可以采用信息化手段，将辖区内的装载机、挖掘机等重型机械装备，大型运输车辆的情况整合到一个平台上，布局在14个市州。平时用于企业生产活动，发生灾害时由应急部门调集起来用于应急，政府采用购买服务的方式给每台设备解决维护费、培训费，保证社会力量也有积极性。这样就可以用比较小的成本武装起装备精良、数量充足的应急救援队伍，形成平战结合的力量体系。

　　第六，建立全民性的安全防灾教育体系。网上有文章说，中国安全事故频发与国民素质有关系。我认为很有道理，这里面既有传统文化中侥幸心理、不守规矩等国民劣根性的影响，也有知识不足，防范意识、防范技能差的原因。前段时间森林火灾频发，省上下发几次防火令、加急电报，但文件和电报都在体制内打转，发挥的作用很有限。实际上在森林防火方面，让群众记住两句话就行了，上坟是会引发火灾的，引发了火灾造成损失是要坐牢的，但问题是这两句话传达不到群众之中。因此，要强化安全生产和自然灾害防范工作必须从提升全民素质抓起。因此必须建立全民性的安全防灾宣传教育体系。

　　六个体系之中，专业化的隐患排查治理体系、应急救援指挥体系和应急救援力量体系是当前急迫的任务，要抓紧建；标准化的灾害事故防范体系、科学化的企业本质安全体系和专兼结合的救援力量体系是基础支撑，这三个体系是应急管理部门督促有关部门和企业建设的，我们必须在提出要求目标的精准性和规范性上动脑筋，尽快拿出规划，用三到五年时间基本建立起来；全民性安全和防灾教育是贯穿于五个体系之中的工作，要以应急管理部门为主，广泛动员社会各方面力量参与的一项长期性工作。

　　第四个问题，怎样抓实当前开局之年的重点工作？

　　今年是应急管理部门开局之年，是应急“元年”，做好今年的应急管理工作至关重要，不仅检验我们工作水平，也检验应急管理机构改革的成效。如果把工作做好了，说明改革是成功的，如果工作做不好，就会影响社会对这个系统的看法和评价。我们应着重从以下几个方面推进：

　　第一，以遏制重大事故为重点，着力提升整体安全水平。各级必须把遏制重大事故放在突出位置来抓。比如，当前矿山危化品事故几率很高，且会越来越高，为什么会这样？一旦企业不合规就关停，关停使产品供应更加紧张，导致价格上涨更快，企业趋利冲动就会越大，有可能受利益驱动，盲目扩产扩能，甚至违规生产，对此要予以高度警惕。最近我省建筑领域高处坠落等事故频发，希望各市州、县区要对建筑行业进行约谈警示，督促行业主管部门和企业落实安全防范措施。前几天民勤县发生了风机检维修过程中的塔筒倒塌事故，导致4人死亡，为国内外所罕见，给我们这个风电大省敲响了警钟。另外在旅游方面，近两年全省都发展很快，外来旅游人数增长迅猛，发生事故的几率也随之上升，全省旅游旺季即将到来，必须引起高度警觉，未雨绸缪做好工作。

　　第二，以防汛防火为重点，着力提升减灾水平。当前的自然灾害威胁最大的是水灾和火灾。防汛方面，要警惕小雨大灾，要把预警和人员转移等关键环节的工作想到前面，做到前面；防火方面，森林要防、草原要防、企业要防、家庭也是要防。水火无情，来不得半点麻痹大意，必须把基础工作做扎实，把应急预案想周到，尽最大可能减少灾害损失。

　　第三，以学习培训为重点，着力加强应急管理部门自身建设。要突出抓好三件事，一是机构编制要最优化。在做好各项职能承接的同时，优化内部职责分工，迅速开展工作。二是理顺体制机制。要加强部门间协调沟通，形成工作合力。三是队伍素质要尽快提升。我们要做到干一行、学一行、精一行。同志们既然到了应急管理部门，就要下功夫学习应急管理的理论政策、法规技术等各方面的知识，尽快从新手变成老手、从生手变成熟手乃至高手、从外行变成内行。各级应急管理部部门的主要负责人都要抓班子、带队伍，把提升干部能力素质放在非常重要的位置。既要加强集中专题培训，更重要的是建立激励向学好学的机制，营造乐学爱学、以学为荣的氛围，增强干部的自主学习、自我学习能力。下周我要参加全国的防灾减灾专题培训，对我来说迫切需要，但培训一周时间，我就能成为高素质的应急厅长吗？我想这不是不可能，而是根本不可能。想通过几次培训，就成为应急管理高手能手的想法是很天真的，要真正做到这一点，必须每天孜孜不倦学习，在每一次工作上用心用情投入去钻研。如果不增强自主学习能力，就当不了高水平的应急部门负责人。应急部门的各级领导都要在学习方面先学一步、学深一点，为广大干部职工做出表率，也努力使自己成为适应应急管理体制改革要求，能担责任，会负责任的高素质领导干部。

　　对应急资金管理的几点思考

流动性风险是指商业银行虽然有清偿能力，但无法及时获得充足资金或无法以合理成本及时获得充足资金以应对资产增长或支付到期债务的风险。简而说之，流动性风险管理就是要保证银行资金来源与运用在总量和期限上的匹配。

一、内外部经营环境发生了巨大变化，流动性风险增大

（一）从内部经营管理看，新兴业务使流动性风险成倍放大。传统的银行业务与新兴业务结构变化如下表：

1.从传统角度看，存贷比是流动性管理的核心指标之一，但从2016年公开数据看，A股上市城商行平均的存贷比大多低于60%，个别银行存贷比只有40%，远低于75%的监管控制水平。大量资金通过资管计划、信托投资绕过贷款规模控制，形成新的资金运用渠道。资管计划、信托投资形式多样，打包、嵌套、转让等，现金流错综复杂，流动负债配置到非流动资产，流动性风险管理难度加大。

2.随着理财产品的推出，表外理财资金来源和运用需要单独匹配，流动性风险管理等式从单一变成多项，表外理财的流动性也隐含着较大的流动性风险。

（二）从外部环境变化看，客户行为不确定性增大流动性风险。

1.大客户逐利增加负债来源不稳定性。很长时期以来，“二八定律”一直是传统金融机构的战略。“争二弃八”的高端化集中趋势、金融机构与金融资源向中心城市集中的趋势，形成了的金融机构客户服务战略。市场利率化使大客户资金流动性增强，资金容易大起大落，流动性管理难度加大。

2.存款理财化和互联网金融颠覆性创新，使传统的客户行为分析失效。互联网金融颠覆性创新使得办理业务便捷，无需通过银行的传统渠道，资金流动瞬间从A端到B端，资债管理系统（ALM）基于历史的客户行为分析失效，流动性风险增大。

3.“市场失灵”初现，导致流动性风险骤增。国家坚定推进金融“去杠杆、防风险”，MPA监管日趋严峻，央行通过短期政策工具替代长期资金投放，市场资金就得难以确定，当市场资金紧缺时，以正常的价格难以吸收到资金。

4.经济下行，信用风险释放转化增加流动性风险。信用风险加大时，银行可能要支付额外的费用去吸引资金与储户，甚至影响银行的财务稳定性，致使银行出价再高也有可能得不到资金。

二、新形势下银行流动性风险应对措施

（一）推进业务转型，从业务模式上减轻流动性风险

1.向零售化转型。“争二弃八”的高端化集中趋势、金融机构与金融资源向中心城市集中的趋势，不仅使得普惠金融难以突破，也使传统金融机构面临业务过度竞争、息差收窄、盈利能力下降、金融脱媒增大等困惑，最终阻碍了金融深化与经济增长。目前，我国商业银行已经拥有了西方发达国家潜在的“长尾”客户基础，中产阶级群体、以城市工薪阶层为主的社区大众群体、在校生群体、农民工群体以及小微企业群为主的“长尾群体”的绝对收入水平已经具有规模经济价值、数量庞大且具有广泛而个性的金融需求。统计数据表明，外出农民工月均收入由2011年2049元，增长到2015年的3072元，增长50%。月均消费支出也由2011年的664元，增长到2015年的1012元，增长52%；根据波士顿咨询公司测算，2014年中产家庭的数量占全国城市家庭总数的63%，个人消费总额占到了全国个人消费总额的76%。因此，商业银行必须适应经营环境的变化，彻底摆脱“二八定律”的束缚，及时运用“长尾理论”战略思维，当务之急是迅速提升自己的能力。商业银行要将数据作为重要战略资产之一，充分应用数据革命带来的科技成果，有效地利用和挖掘“长尾”客户市场潜力，提高金融服务的广度和深度，及时实现经营转型，从而增强客户和资金的稳定性，减轻流动性风险压力。

2.向轻型化转型。一是“轻资本”方面，大力发展低风险、轻资本业务。将资源配置向小微金融、零售金融、投资银行、交易银行等市场前景广、资本占用少的业务领域倾斜，从而增加抵御的能力；二是“轻资产”方面。配置流动性强的资产，保持资产的快进快出，促进资产流转，实现资产证券化常态化。三是“轻成本”方面。在利率市场化情况下，高质量的负债更多要靠客群经营和产品带动，客群拓展重点要公私联动，通过财富管理、交易银行、资产管理等业务服务于客户核心价值链，通过深耕“圈”和“链”来实现批量获客，从单纯的产品服务提供商转向客户价值的创造者，显著增加客户黏性，实现客户存款的自然留存，增加现金流入，控制现金流出，从而降低流动性风险。

3.向智慧化转型。主动迎接网络金融挑战，从围剿到合作，加大网络产品创新力度，提高网络创新效率，围绕拳头产品快速构建起集电子渠道、网络营销和服务、系统为一体的体系化竞争优势，减少网络金融的冲击，将劣势变优势，无形中化解流动性风险。

（二）优化管理机制，利用管理工具防范流动性风险

常用的管理工具包括资产负债管理、现金流管理、风险限额管理、压力测试和应急预案，各种管理工具优化建议如下：

1.资产负债比例管理。增加中长期流动性专项管理措施，新兴的信托投资业务，大多具有期限长等特点，在流动性管理上列为中长期资产进行管理。因此，有必要专门配置中长期流动负债与之对应，在内部计算存贷比时，将应收账款投资中非标准资产计入贷款项，同时减少期限错配风险。如通过发行债券（同业存单）补充中长期流动性。

2.现金流管理。设置动态现金流调整项，用以对客户行为分析的调整，调整项以过去六个月通过网络消费支付或转出资金每日均值计算，按照各期天数调整现金流出值。

3.流动性风险限额管理。以ZX银行为例，设置流动性限额管理指标及限额值如下表，各银行机构可依据实际情况进行修正。

本文来源：https://www.lzjjdc.com/zongjiejihua/103412/