[对基层检察院]对基层检察院规范执法行为的思考

        对基层检察院规范执法行为的思考
　　
　　对基层检察院规范执法行为的思考
　　构建和谐社会作为对国家发展目标的科学定位，正在成为新时代中国发展进程中的主旋律，时代的关键词，而构建和谐社会的一个重要基础就是司法公正。检察院作为法律监督机关，在当前的形式下怎样才能促进执法公正？本文中，笔者将对基层院如何规范执法行为做为分析。
　　一，规范执法行为的内涵
　　何谓规范执法行为？所谓规范，从词源学上看就是指标准、法式、模范。规范一词用在司法上，就是要求按法的范式、标准展开法律实施行为，依照法的规定裁量案件。法律是司法的准绳，任何时候都不存在打折的问题。从这一结论出发，至少可以探究到以下几点对于规范执法行为的逻辑性认识：
　　（一）规范执法是司法活动的应有意蕴和不可逾越的底线。
　　规范执法是执法机关的基本要求，按理是不必要强调的，现在中政委和高检院予以特别强调，无非一些检察机关没有很好遵守执行，已至于发展到不得不考虑和强调的地步。对于与人民群众直接打交道的基层执法单位，规范执法显得更为必要，这不仅是因为法律的规定在我们的具体执法中得以落实，更重要的是，法律所承载的理想和价值会因为我们的执法能力和水平而升华或折翅。因此，基层检察院应当清醒认识到自己的地位，正确理解法律要求，端正态度，规范执法，保障法律得到统一、公正、有效实施。
　　（二）规范执法行为是公平和正义价值的具体体现。
　　法律是统治阶级意志的体现，但是统治阶级永远不可能臆断生造法律，需要充分考虑并顺应社会的普遍价值取向。作为社会公意的公平、正义等价值理念无不反映在国家制定的每一部法律当中。所以，正确地实施法律的过程，也是彰显公平、正义等法律价值的过程。因而，从法的实施角度看，检察机关规范地开展执法活动具有维护社会公平正义的本体价值，预防和纠正检察机关不规范的执法行为则分别具有维护社会公平正义的源头性价值和救济性价值。可见，不论从哪个环节和层面考察，规范执法行为都是公平正义价值的具体体现。
　　（三）检察机关规范执法行为对于推进司法机关改进执法具有特别深远的意义。
　　检察机关的法律监督地位，决定检察机关不仅仅是执法机关，而且还是执法的监督机关。社会上出现的不公正现象可以通过司法渠道救济，司法中出现的不公正现象可以通过检察机关的法律监督渠道救济，但是倘若检察机关执法不公，社会公正就失去了最后的保障手段。人民检察院所担负的法律的监督的使命，决定了检察机关保障社会公正的底线地位，也决定了检察机关应当更加严谨精细地计算法律规范的射程范围，按照法定程序开展办案行为，依照法律规定裁量案件，为它的监督对象作出司法法治表率。
　　（四）基层检察机关规范执法行为对于推动公民诚信守法具有示范作用。
　　检察系统80的案件在基层检察机关，决定了基层检察机关是检察系统直接面向群众和最广泛接触群众的基础力量。可以说，基层检察机关的举止决定检察系统的在群众中的整体形象。检察机关在实施实体法的过程中要遵守程序法，广义地讲，检察执法行为也就是守法的过程和表现。检察机关在具体执法行为中的守法表现，必然会直接、感性地影响案件当事人的守法意识。因此，基层检察机关规范的执法行为，必定会为它的裁量对象作出守法表率。
　　二，基层检察机关规范执法行为的迫切性和必要性
　　法律是人实施的，而人是多种多样的。法律实施的规范性要求就显得更为必要。多年来，检察机关通过不断的学习整顿，执法作风有明显改进，执法行为得到明显的规范。但是，不规范现象还大量存在，尤其是在一些基层院表现得颇为突出。贾春旺检察长在全国检察机关“规范执法行为，促进执法公正”专项整改电视电话会议上指出，检察机关有四个执法不规范的重点问题需要整改：一是徇私枉法、权钱交易；二是执法不文明、违法违规办案；三是执法不作为；四是不能依法独立行使检察权。贾检的讲话一语中的，符合客观现状。他所提及的问题在不少基层检察院不同程度地存在,有的问题尤为严重。一些基层检察院滥用权力弹性空间，当为不为，不当为而为之，执法随意；重实体，轻程序，重打击，轻人权，显现超法规执法苗头。一些基层检察人员将检察权异化为利己工具,办人情案，关系案，金钱案，以案谋私，以权谋私。更值得关注的是,在某些基层检察院开始出现由显性违规向隐性违规发展的新趋势和新动向。比如，在无实体性必要的情况下退回补充侦查,延长侦查羁押或审查起诉期限，打着相互配合幌子，与侦查机关和审判机关互“借”办案时间和羁押时间；在侦查过程中,为了突破口供频繁地变换羁押地点。诸如此类的隐性羁押和隐性体罚当事人等违规现象，以其合法的形式掩盖违规的本质，具有更大的欺骗性和危害性。
　　基层检察机关执法不规范的问题，是检察工作和检察队伍建设中的面临的

        突出性问题，如果任其发展，将会削弱检察机关法律监督职能，损害检察机形象，阻碍检察事业的发展。当前，检察机关面临新时期提高法律监督能力，为构建社会主义和谐社会提供公平正义的法治环境的艰巨使命，如果自身执法中存在的基础性问题不能有效解决，将难以迈开新时期科学发展的新起步。因此，规范执法行为是整个检察系统，尤其是基层检察院的当务之急。
　　三，基层检察机关规范执法行为的应然性思考和实践
　　（一）矫治不规范的行为。
　　首先，要认真查找执法不规范之处。要仔细地对照法律规定，查找检察执法活动中存在的违反程序法和实体法的行为。既要发动干警查找，也要从人民群众的不满意中查找，既要查找本单位本部门的问题，也要查找干警个人的问题，既要查找曾经发生过的问题，又要查找可能会发生问题的隐患，既要从检察业务的各个环节全面查找，又要突出重点，从职务犯罪侦查、公诉、侦查监督、民事行政检察和控告申诉检察查找，特别是高检院确定“四个方面”问题。其次要有针对性地采取整改措施。对查找出来的问题，要深刻反思原因，总结教训，边查边改，要制定整改的计划和方案，明确整改的责任人，要突出整改人民群众最关心、反映最强烈的问题，让人民群众看到专项活动的实效。
　　在这次专项整改活动中，我院结合保持共产党员先进性教育活动和上级院统一部署的以创规范、创优质、创和谐为主要内容的“一案三创”活动，广泛查找自身存在的问题。我院党委委员分头走访县委、人大、政府、政协、乡镇、企业，与有关部门工作人员、人民监督员和广大人民群众面对面地接触，在社会各界征求意见查找问题；广泛发动各科室和各位干警查找本院、本科室、个人在执法中存在的执法不规范行为；特别关注与检察工作有关的涉法上访案件，从中查找工作中的不足。在找准问题的前提下，有计划有步骤地进行加以矫治，切实做到了开门纳谏，开门整改。
　　（二）建立检察业务规范运行的长效机制。
　　规范执法行为应当分两个层次来认识和把握，一是行为本体，二是规范方式，换言之，不但执法行为要规范，而且实现执法行为规范化的方式要规范。实现第一个层次的规范不排除以人言为载体的即时命令的作用，而实现第二个层次规范则必须依赖制度的的规制功能。任何事务的运行，都离不开制度的安排，因为人治总难免存在随意性。检察业务概不例外，只有程序的预设，才能保持检察业务运行的一贯性和连续性，克服检察权力行使中的随意性，才能实现深层次的规范，解决深层次问题。沿着这一逻辑性基点出发，可以很容易地探究到规范执法行为的第一要义，即建立检察业务规范运行的长效机制。以下几项机制是保障执法行为规范运行所必需建立和完善的：
　　（1）办案流程的明细程序。建立和完善办案流程的明细程序，可以使不具体的法律规定通过制度具体化、明细化，将法律的模糊空间压缩到最小的程度。近年来，我院按照高检院和省、市院办案规范化的要求，对公诉、侦查监督、侦查、控申、监所、民行检察等各项业务的操作流程予以明细化，对案件的受理、初查、立案、结案，传唤、讯问、取证、扣押、冻结、强制措施，阅卷、提审、复核、文书制作、送达，案件的请示、研究、审批等步骤和时间均做出了明确的规定。
　　（2）案件质量保障机制。规范执法与案件质量具有辩证统一的关系。案件质量蕴含着公平正义价值要素，一个优质的案件必然彰显社会公平正义。规范执法是案件质量保障手段和表现形式，案件质量是规范执法的应有内容和积极追求。基层检察机关应当以规范为载体，努力完善案件质量保障机制，提高执法水平和办案质量。就我们的探索来讲，一是建立合格案件质量标准评价机制，将办案质量以具体的指标量化，引导办案人员追求案件质量的最佳化。二、推行办案风险评估机制，认真总结了刑事检察实践中案件质量问题的前兆性特征，梳理出可能影响批捕起诉案件质量，造成质量问题的隐患苗头，科学地设计应对措施，将质量隐患消除到最低点。这些措施，有效地保障了高办案数情况下的案件质量，创造了案件数量大幅度提高下的“零错案零事故”的好纪录。
　　（3）执法责任的落实和追究机制。检察机关执法责任制就是检察机关各部门和个人在各自执法范围内要做好份内工作，否则就应当承担过失并受到责任追究的有关制度。实行执法责任制是保障检察权力运行规范、有序的重要手段。基层检察院应当按照执法责任制的内涵要求，建立执法责任公示制、执法检查制、案件评查和典型案例评析制、办案回访制、执法评议制、岗位回避制、执法情况报告制、错案责任追究和执法过错追偿等制度。
　　为了全面落实执法责任制，我院从二00四年开始，实行二级考核机制，改变以往只对将责任分解到科室单一做法，对科室和个人均确定任务、明确责任，实行科室和个人二级考核制度，以岗位定责任，以人员定岗位。将执法的权限、责任、工作标准、义务分别落实到各个岗位，具体到个人，明晰科室和个人的责、权、利。
　　（三）强化对检察工作的内部制约和外部监督。
　　任何权力都需要监督，否则，将会产生不利的后果，一则权力在失去监督的状态下容易被滥用，二则权力的行使再公正，若缺乏足够的监督和透明度，也会引起猜疑。加强对检察权力的监督，可以从两个方面来考虑，拓展内外两个方向的监督空间，即充分挖掘内部纵向位阶关系中的领导管理和横向平行关系中的各业务环节的相互制约的潜力，从而自成网络型监督体系。内部监督体系包括检委会、检察长、分管副检察长、科长对案件的把关，上级检察机关对下级机关的领导协调，本院纪检部门对办案过程遵守纪律状况的检查，公诉、侦查监督、监所检察与侦查等部门之间的以业务为纽带的互相制约。外部监督体系包括党委的领导、人大的权力监督、政协的民主监督、人民监督员的依法监督和社会各界人民群众的社会监督。

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