抽象行政行为可诉吗|试论抽象行政行为的可诉

    我国的行政诉讼法自1990年10月1日实施以来，对于监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益起到了重要作用。但在近12年实施过程中，该法也暴露出了许多问题，其中之一就是狭义的抽象行政行为的可诉问题。 我国行政诉讼法第52条和第53条的规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据，并参照国务院各部委及地方政府制定的规章。从中看出，属于行政立法范畴的行政法规、规章是法院审理行政案件的依据，法院对此无权审查。从而，使行政立法行为被当然地排除在诉讼范围之外。因此，本文所称的可诉的抽象行政行为仅指行政立法以外的、行政机关制定的其他具有普遍约束力的决定、命令的行为，即狭义上的抽象行政行为。     对于此类抽象行政行为是否具有可诉性，我国的立法与理论界有不同观点。行政诉讼法第12条第2款规定，对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理。如前所述，制定行政法规、规章的行为是行政立法行为，法院无权审理，对此也无可非议。但是，行政诉讼法第12条第2 款将行政机关制定、发布的决定、命令的抽象行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外，这一规定在实践上和理论上都引起了很多争论。理论界目前有越来越多的人主张，应对此条款加以修正，并进而规定抽象行政行为可诉及可诉范围。下面我就此问题谈一些粗浅认识： 一、抽象行政行为不可诉的弊端 我国现行的行政诉讼法将抽象行政行为排除在受案范围之外的做法，不但与国际发展趋势不相吻合，而且在实际工作中也带来了一系列弊端。 第一，不利于人民法院充分行使司法监督权。如果抽象行政行为具有违法性，则必然带来具体行政行为的错误，当行政相对人不服具体行政行为起诉后，法院只能撤销具体行政行为，而对抽象行政行为无权处理，这就意味着该抽象行政行为还将继续存在并有效，行政机关还可以据此作出同样错误的具体行政行为。这将使得行政诉讼只能应付个案，不能消除错误行政行为的根源，导致司法监督只能治标而不能治本。 第二，不利于保护相对人的合法权益。抽象行政行为制定公布后即具有约束力，任何公民、法人或其他组织无法与之对抗。该抽象行政行为即使违法并通过具体行政行为给相对人造成了损害，法院也无权对其效力加以否定，由此助长了行政机关滥用职权的现象，相对人的权益无法从根本上得到保护。而且，为逃避法院的监督，行政机关有可能采取以抽象行政行为代替具体行政行为的方式，侵害相对人的利益，法院对此却无能为力。如某较大的市作出禁止摩托车在市区通行的决定，就明显损害了摩托车车主、摩托车制造商、经营商的利益，而法院却不能受理此类案件。 第三，不利于我国社会主义法制的统一。每一个专门的行政机关在作出一个抽象行政行为时，往往只注意到本部门的职能所适用的法律，而忽视其他方面的法律，从而出现各个部门作出的抽象行政行为互相冲突或矛盾的现象，导致行政法制的不协调，也影响到我国法律体系整体上的统一性。 第四，不利于行政机关提高行政效率。抽象行政行为未经过司法审查程序，缺乏法律作后盾，当相对人拒不执行或消极对抗时，不能对其采取强制措施，从而影响抽象行政行为的法律效力以及行政机关的工作效率，也势必将降低行政机关的威信。行政活动效率的提高应建立在法治的基础之上，如果抽象行政行为偏离了这一方向，则根本无所谓效率可言。人民法院的司法监督将使得合法的行政行为得以贯彻实施，使不法的抽象行政行为得以尽快变更或撤销，实质上有利于行政行为效率的提高。 　　为消除上述弊端，我国的行政诉讼立法有必要考虑将部分抽象行政行为纳入人民法院的受案范围之中。从我国目前的行政诉讼发展现状看，这种做法不仅是必要的，也是可行的。　　 二、国外行政立法对我国的影响 立法必须从本国的国情出发，但也不能排除吸收和借鉴外国的立法经验。过去我们制定一些法律只是试图给行政手段加上法律的外衣，真正起作用的还是行政手段。中国加入WTO后许多法律需修改和完善，行政诉讼是其中之一。要建立适应市场经济的行政法律体系、行政管理体系，非大胆吸收和借鉴国外行政立法的成功经验不可。 　　从国外的立法和司法实践来看，在行政诉讼制度比较完善的一些西方国家，通常只把行政立法行为排除在行政诉讼的受案范围之外，而对于抽象行政行为，从“有权利就有救济”的行政法原则出发，大多数国家将其纳入诉讼范围之中。在英国，无论行政机关的具体行为还是抽象行为，只要超越法定权限，法院都可以行使审查权。唯一的界限就是不能否定议会法，只能通过解释议会法去控制行政权。在法国，法院是对行政机关全部活动的合法性进行审查，而不仅是对行政机关具体行政行为的审查。法国的地方行政庭就可审理职业立法的诉讼，可以撒销地方政府所制定的行政条例。法国的最高法院对撤销总统和部长会议命令的诉讼以及撤销部长制定的行政条例的诉讼，享有初审管辖权。美国从三权分立的根本原则出发，行政机关的一切行为都在司法审查范围之内，而且把立法是

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