【恩施市政府投资管理中心】市政府投资管理的调研报告

    　一、我市政府投资管理现状
   　　目前我市政府投资项目基本的管理程序为：先由市发改委审批立项即审批项目建议书和可行性研究报告，为简化程序，一般性项目可以直接审批可行性研究报告，再由建设部门审批初步设计和施工图设计，财政部门审查预算，然后由发改委核准招投标事项并下达年度投资计划，项目单位凭年度投资计划文件到相关部门办理建设用地许可证、规划用地许可证、施工许可证，在项目竣工前由财政部门审查竣工决算，最后由审计部门对部分项目进行抽查审计。这些程序在实际运作中，由于种种因素，往往得不到很好地执行和遵守，也导致政府投资管理出现一些问题。
   　　１、决策的随意性比较大。有的项目已经安排了财政资金计划才到发改委来立项，极个别项目甚至不立项就在建设过程中方案经常变化。有的项目从办公用房变成了宾馆，有的项目投资经批准规模翻了一番甚至几番。由于缺乏集中把关，造成部门竞相搞建设，标准和规模上相互攀比，超过了财政承受能力。同时，由于论证不充分，决策不科学，个别项目刚刚建好又拆除重建，造成的浪费令人痛心。
   　　２、资金管理的效益不高。各类专项资金基本上是分散在相关部门，市政府对财政资金缺乏有效调控，不易做到统筹使用。这种状况带来的后果，一是资金运行不透明。专项资金往往在部门内部封闭运行，体内循环，谁管钱，谁用钱，谁建设，缺乏监督制约。而且用钱的只管用，不管资金怎么筹，也不管资金怎么还，容易形成投资缺口、财政包袱。二是大量建设资金变成人头费。有的专项资金究竟有多少搞了建设，有多少养了人，是一笔糊涂帐。三是不利于集中力量办大事，握紧拳头保重点，许多建设资金都撒了胡椒面。
   　　３、投资主管部门缺乏管理手段。由于缺乏相应的法规，发改委在政府投资项目管理上往往鞭长莫及。投资项目到发改委立项，往往只是为了取得到相关部门办理手续的一块敲门砖，一旦项目批文到手，在建设过程中批准的建设内容、规模、投资计划都被抛之一边，想怎么变就怎么变，而发改委没有手段予以监督制约。
   　　４、财政投入的方式不尽合理。我市财政资金的投入方式一般为两种，一种是全额直接投入，主要投向公益设施；另一种是投资补助，主要投向行政事业单位基本建设。对于经营性和准经营性项目，政府投资没有相应回报，政府投资的收益被部门或单位侵吞，没有形成政府投资的滚动发展。
   　　二、加强政府投资管理的对策建议
   　　１、明确决策权限，规范决策程序。政府投资的决策权限理应相对集中到政府手上。根据项目性质，可分为基础设施、公益性设施和行政事业单位基建等类别，每一类项目根据不同规模确定审批权限，分别由市政府分管领导、常务副市长、市长、市长办公会或市政府常务会议审批，特别重大的项目提交市委常委会或市人代会审定。在项目决策过程中，应当加强评估论证，实行专家评议制度、公众听证制度、项目公示制度，尽量做到决策科学、民主。
   　　２、资金统筹安排，统一管理。国务院《关于投资体制改革的决定》明确指出：要编制政府投资的中长期规划和年度计划，统筹安排、合理使用各类政府投资，包括预算内投资、各类专项建设资金、统借国外贷款等。要改变我市政府投资分散使用、各自为政的局面，充分发挥政府资金效益，就必须将政府资金纳入计划管理，统筹安排，统一管理。由财政部门确定年度政府投资总规模，发改委会同财政部门根据国民经济和社会发展计划以及部门提出的方案编制年度政府投资计划，提交市政府研究审定。
   　　３、科学界定政府投入范围和方式。按照建立公共财政的方向，政府投资要缩短战线，从经营性领域退出来，凡是能由市场投资的全部由市场投资，政府投资主要用于城乡基础设施项目、社会公益事业项目和政权建设项目。政府投入的方式根据项目性质分别采取直接投入、注本金投入、投资补助、贴息等方式。对政府直接举办的没有直接经济效益的非经营性项目，采取直接投资方式；对政府直接举办的有一定经济收益但预期收益不足以弥补投资成本的准经营性项目，采取资本金注入的方式；对有一定自筹资金能力的市直行政事业单位基本建设项目，主要采取投资补助的方式；对政府支持和鼓励发展的产业项目，主要采取贴息的方式。
   　　４、资金管理严格实行“三审”。在建设资金管理上要把好三道关：第一道关是概算审查，第二道关是预决算审查，第三道关是审计部门的审计监督。通过三道关口的严格把关，可以在一定程度上控制工程造价，降低投资成本。
   　　５、加强建设过程中的管理。重点要管好三道环节：一是施工图设计。建设内容、投资规模的变更大都出现在这个环节。设计方案确需变更，必须按程序报批。二是中标合同的管理。有的项目在中标合同之外签订有不少的补充协议，如建材价差调增，装修装饰改进，增加附属零星设施，采购设备改型等，名目繁多，一项工程下来，往往要在中标价的基础上增加几十万甚至几百万，既避免了应交规费，又为建设业主与建筑企业之间留下了“操作空间”。因此中标合同的管理必须加强，合同中有关政府资金拨付的条款应报财政局审查。三是资金使用监管。财政部门应加强资金监督，对资金使用有问题的，应暂缓甚至停止拨付资金。

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